TALLER SOBRE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA EL TURISMO
GUAYAQUIL 27-28.09.2004
Organizado por la Asociación de Municipalidades Ecuatorianas (AME) y el Municipio de Guayaquil se celebró este Taller que incluyó la participación de María Isabel Peña de Urbina del Instituto de Urbanismo de Caracas y de Modest Batlle Blanco de la Universidad Politécnica de Cataluña.
URBANISMO EN ÁREAS
TURÍSTICAS
Enrique Vivanco Riofrío.
Dr. Arq.
Agradecimiento
Agradezco a la Asociación de
Municipalidades del Ecuador y a su Consultora para Turismo Elsa María Castro,
así como al I. Municipio de Guayaquil por esta amable invitación.
Introducción
El lenguaje más extensamente aplicado al turismo es el de
la economía y la rentabilidad. Hoy día se reconoce que la actividad turística
no puede ser considerada como exclusiva de un único sector, pues se manifiesta
en una diversidad de ramas y sectores económicos. Pero el grueso de la atención
oficial se sigue centrando, básicamente, en el análisis de su impacto en las
economías del país, y más recientemente, en las de los municipios.
El turismo tiene una
importante capacidad de generación de consumo de bienes y servicios, 2.609.8
millones de dólares para el año 2003,
La dinámica del turismo,
relativamente resistente a la recesión y su incidencia como generador de
empleo, hacen que los diferentes gobiernos de varios ámbitos territoriales, no
limitados a las tradicionales áreas con recursos o atractivos turísticos
naturales, pongan en práctica sus propias políticas de promoción turística. Tan
diversos esfuerzos de promoción producen importantes efectos en nuestra
sociedad contemporánea, como consecuencia de constituir un fenómeno
internacional, el primero de estos efectos, evidencia su carácter de fenómeno
de masas, pues recibimos 759.638 turistas del extranjero en el año 2003.
En el Ecuador el turismo
está produciendo una importante actividad urbanizadora y constructora, que ha
transformado en especial, de forma dramática, las características originales de
su litoral, donde se ha concentrado una gran parte de las 117.130 plazas en
oferta en el año 2003
No podemos dejar de
considerar que si se incorporan en los próximos años, tanto al turismo
extranjero como al nacional, importantes grupos de población que utilizarán las
viviendas y apartamentos, como lugares de alojamiento turístico, este se
convertirá en uno de los fenómenos de mayor influencia en el proceso
urbanizador y constructor del turismo.
A pesar de que en Diciembre de 1930, se dicta la primera
Ley que Fomenta el Turismo en el Ecuador, como en muchos otros campos, la
inestabilidad permanente, el cambio de nombres y destino del organismo rector
ha sido constante; pasando por CETURIS, CETUR, DITURIS, ministerios unificados,
luego divididos hasta llegar al actual Ministerio de Turismo y a los municipios
descentralizados.
Los Planes y Programas y el desarrollo turístico
Cabe recordar aquí que en Francia
y en España, se produjeron en las décadas de los cincuenta y sesenta del siglo
pasado, unos procesos urbanizadores del turismo, invasivos y desordenados. En
los años ochenta y noventa, se corrigieron esos desajustes derrocando grandes
áreas de viviendas, hoteles y servicios turísticos, que antes que mejorar la
calidad de vida la degradaban.
En consecuencia, el
desarrollo turístico se ha seguido caracterizando, en lo territorial, por ser
desequilibrado, y en lo urbanístico, por la escasez de modelos propios y el
predominio de simples traslaciones a las áreas turísticas de modelos tomados de
la ciudad moderna, cuando no por la ausencia de un ordenamiento adecuado o por
el déficit crónico de infraestructuras.
Ocurre en las áreas
naturales con atractivos turísticos, que por el simple hecho de tenerlos, provocan en nuestra sociedad contemporánea de movilidad creciente,
la expansiva afluencia de visitantes, quienes con su sola presencia hacen que
el atractivo natural original desaparezca. Así, por ejemplo, difícilmente
puede mantener su atractivo una playa cuando el ratio superficie de arena por
persona apenas alcanza el metro cuadrado.
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| Playas de Atacames |
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| Atacames. Carta topográfica |
Una breve mirada a la situación actual y a su futuro
Nuestro litoral acusa, por
otra parte, la degradación de áreas originalmente de gran atractivo,
cuya regeneración es necesaria desde el punto de vista medio-ambiental o
estrictamente urbanístico, y viable desde el punto de vista económico
financiero.
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| Salinas |
Es posible que los escenarios futuros de las formas de
vida predominantes, confirmen la tendencia al escalonamiento de las vacaciones
en pequeños períodos, lo cual suavizaría los peligros de saturación extremada. - el complementar éstos con otros
artificiales, basados en la calidad ambiental del medio urbano turístico y en
nuevos e importantes equipos y servicios, específicamente
turístico-recreativos, orientados a un consumo de masas bien pensado. Campo de
actuación éste en el que la iniciativa privada ha reaccionado antes que el
sector público, traduciendo la evolución parcial de una economía del turismo
planteada desde la producción, a otra de carácter mercantil y fundada en la
oferta de servicios.
No obstante, parece una necesidad probable -si se quiere mantener la capacidad de atracción y la rentabilidad de aquellas áreas que originalmente la tuvieron sólo en base a sus recursos naturales
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| Salinas |
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| Salinas |
No obstante, parece una necesidad probable -si se quiere mantener la capacidad de atracción y la rentabilidad de aquellas áreas que originalmente la tuvieron sólo en base a sus recursos naturales
Y, en última instancia,
cabe además, considerar la posibilidad de aplicar medidas conservacionistas de
planeamiento que, indirectamente, limiten el número de visitantes o residentes
que pudieran concentrarse en ciertas zonas con tendencia a la saturación,
evitando así tener que recurrir a controles más violentos, ya ensayados por cierto
con escasa fortuna, en singulares focos de atracción turística, tales como
Galápagos o la ciudad de Venecia.
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| Salinas. Carta topográfica año 1963 |
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| Salinas. Carta topográfica año 2000 |
Otro escenario nuevo y
probable, nos permite vislumbrar los desarrollos urbanos turísticos, de uso
vacacional predominante, como lugares de residencia permanente de una parte de
la población ecuatoriana jubilada, que se sumará a la población de retirados
extranjera, cuyas demandas de equipos y servicios, obviamente, serán muy
diferentes de las que actualmente plantea esa misma población como "vacacionante". Este tipo de programas existen ya en otros
países de América Latina y con importante éxito.
Malecón o Paseo Marítimo
Los
denominados malecones se nos presentan con el doble carácter de ser elementos
indispensables en el cumplimiento de los objetivos que deben guiar la
protección de las costas y a la vez ser elementos fundamentales de las
ciudades.
Como elementos esenciales en la defensa del
litoral, los paseos marítimos cumplen con los tres criterios fundamentales que
hay que tener presente en las actuaciones en el litoral marítimo o fluvial:
- La protección de la franja costera, en el doble sentido de las
agresiones de la intervención humana que desestabilizan las playas y
riberas y de otra recuperar las playas y áreas costeras sometidas a
procesos regresivos.
- La preservación del carácter de dominio público del litoral,
defenderlo de los intentos de privatización inadecuada y recuperarlo si es
que se ha perdido.
- La rentabilidad social de las inversiones, para que las obras realizadas beneficien al conjunto de la población.
Como elemento urbano, no es únicamente una calle
mas de la ciudad, sino que desempeña un papel urbano de gran relevancia por ser
la vía de la ciudad donde se desarrolla su fachada frente al mar o río,
siendo la vía más representativa del entramado urbano. En los malecones o
paseos marítimos, se puede distinguir una triple significación formal,
funcional y estructural :
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| Port Vell. Barcelona |
- En lo formal constituyen un elemento lúdico de contemplación del
río o del mar y de la propia ciudad, así como en elemento simbólico que
sirve para caracterizar la ciudad y resaltar sus valores a través de su
fachada mas representativa.
- En lo funcional, resultan ser un elemento de
relación ciudadana de gran valor y concentran unas actividades
fundamentales para la vida urbana.
Port Vell. Barcelona - Estructuralmente, en bastantes casos son un elemento relevante ya que suelen ser el nexo de unión entre zonas claves de la urbe.
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| Port Vell. Barcelona |
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| Port Vell. Barcelona |
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| Port Vell. Barcelona |
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| Port Vell. Barcelona |
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| Port Vell. Barcelona |
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| Port Vell. Barcelona |
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| Rambla de mar. Barcelona |
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| Rambla de mar. Barcelona |
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| Rambla de mar. Barcelona |
- Las tipologías de los paseos marítimos estudiadas
por Juan Jesús Trapero para ciudades españolas se caracterizan por: Su
relación con la trama urbana y el paisaje,
su relación con el tráfico, su diseño, su relación con la playa y por el uso del paseo.
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona 
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímìca. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
Paseo marítimo. Villa Olímpica. Barcelona
La Residencia secundaria
En
el Ecuador del presente siglo existe ya y se incrementará en el futuro una
incorporación de los grupos sociales mesocráticos e incluso claramente
populares al mercado de la residencia secundaria que anteriormente había estado
monopolizado por las clases altas.
Estos grupos además de que han alterado y alterarán
la periodicidad con que frecuentan sus residencias secundarias, inclusive
alargando sus estancias a parte del tiempo productivo, gracias a las ventajas
de la revolución informática y de las comunicaciones, producirán también una
tendencia a convertir la residencia secundaria en vivienda permanente a la hora
de la jubilación.
Este fenómeno se define como uno de irradiación
urbana que viene impelido por la expansión del furor consumista de las clases
medias urbanas, deseosas de exhibir su
nuevo estatus. Estos flujos turísticos se convierten en masivos cuanto más
matizada y compleja sea la relación entre turismo exterior e interior.
Esto produce también lo que se ha denominado la
irresistible ascensión de la oferta extrahotelera que hace difícil desglosar lo
que es alojamiento turístico temporal y
lo que corresponde a residencia secundaria, incluyendo la propiedad a tiempo
compartido.
Las tipologías de este nuevo fenómeno urbano van
desde los bloques de apartamentos, cabañas, villas, casas tipo “pueblo”, etc.
Que además empiezan a ser doblemente utilizadas tanto como residencia
secundaria pero al mismo tiempo la misma unidad se utiliza para el mercado de
alquiler, con todas las implicaciones de demanda continua, degradación espacial
y urbana y evasión fiscal que esto
tiene.
El
Plan General
Los
factores físicos, económicos y humanos peculiarizan un sistema de asentamientos
en el que la ocupación del suelo y las formas de expansión del tejido urbano
turístico, la edificación y sus tipologías arquitectónicas, el nivel de
integración en el medio físico, así como las infraestructuras y dotaciones, que
son específicas de las áreas turísticas por su utilización en temporadas,
difieren de las características en los asentamientos urbanos propiamente
dichos.
La ocupación por temporadas de las viviendas y la
inexistencia de los movimientos pendulares trabajo – residencia – trabajo, que
definen el hecho urbano, producen una ausencia de la lógica de la centralidad
que aparece en la ciudad convencional y que en la ciudad turística se
transforma en la valoración creciente de la fachada marítima.
La iniciativa privada está por delante de las
administraciones en materia de urbanización, infraestructuras y equipos, lo que
produce una tendencia a la urbanización casi integral del territorio costero.
Empiezan a aparecer varios tramos del litoral ecuatoriano convertidos casi en
una conurbación turística, donde se incluyen ciudades con una decidida
especialización hacia las funciones turísticas y de ocio.
La degradación de los recursos ambientales,
fundamento de la actividad económica, y la saturación e insuficiencia de las
infraestructuras, deficiencia de servicios,
y consiguiente degradación de la calidad de la escena urbana, puede
producir y en efecto produce una rentabilidad decreciente, que deben impulsar a
adoptar soluciones tendentes a mejorar la calidad del producto turístico.
Pero los municipios turísticos cuentan con unos
recursos limitados, incluso para hacer frente a las necesidades de dotaciones y
servicios, debido al desfase entre la población permanente y la población de
temporadas.
Los factores de degradación y sus efectos,
contribuyen a la pérdida de atractivo de las áreas turísticas y en suma, a su
decaimiento económico, la pérdida de calidad del turismo.
Ciertos puntos de destino principales del turismo
en el Ecuador empezarán a ser rechazados por un porcentaje cada vez mayor de
turistas que alegarán problemas de saturación, afectación ecológica, limpieza,
excesiva construcción, lo que produce una pérdida de la afluencia, o la
tendencia a bajar el poder adquisitivo de los demandantes.
El agua ha supuesto un condicionamiento básico en
la expansión de las áreas turísticas, que no suele ser contemplado en los
documentos del planeamiento, cuando se prevén incrementos de la capacidad
residencial, se llega así a falta de caudales en las temporadas altas, que
crean situaciones críticas y conflictos territoriales del turismo con las
actividades tradicionales como la agricultura.
La posibilidad de disponer de suelo libre es básica
para la puesta en marcha de una rehabilitación de áreas congestionadas, lo que
permitiría compensar, en ciertos casos, las densidades residenciales altas.
El nivel de riesgos naturales, se incrementa por
los problemas generados en espacios y
ciudades turísticas por el proceso de modificación de cauces fluviales, que
entran en funcionamiento con fuertes aguaceros y provocan desastres
espectaculares.
La calidad de la edificación baja ante la demanda
menos solvente y cualquier evento sísmico es susceptible de convertirse en
catástrofe.
La expansión del tejido urbano en núcleos marítimos
y el aparecimiento de nuevas comunidades como consecuencia del fenómeno
turístico pasa por diversas fases o etapas de configuración, caracterizadas por
un crecimiento cuantitativo a ritmos variables, este crecimiento queda
reflejado en el morfología del poblamiento: ensanches, reforma interior de
núcleos tradicionales, núcleos aislados, fruto de iniciativas particulares y
diseminación del hábitat turístico en el medio rural, con las siguientes fases
estudiadas por Miossec:
Fase 0 Pre-turística
Fase I Manifestación tenue
Fase II Creación de infraestructura y concentración
de mano de obra
Fase III Organización, especialización y segregación espacial
Fase III Organización, especialización y segregación espacial
Fase IV Saturación
Fase V Reestructuración
Anteproyecto de Ley Orgánica de Planificación
Física y Ordenamiento Territorial
Desde hace algunos meses está circulando un
anteproyecto de esta ley, que promovida por el Ministerio de Desarrollo Urbano
y Vivienda está en proceso de discusión, ley por la que desde hace bastantes
años venimos pugnando para que sea promulgada.
Por un lado se hace imprescindible la formulación
de una ley que contemple el Régimen del suelo, que ordene el crecimiento de las
ciudades, provea suelo adecuado para la reducción del déficit de vivienda, y
derogue las caducas disposiciones correspondientes de la Ley de Régimen
Municipal. Este instrumento legal ya fue propuesto en la Agenda para el
Desarrollo, elaborada por el CONADE en 1993.
También es necesario tomar en consideración que la
nueva ley debe dar autoridad y fijar claramente los objetivos de controlar el
uso indiscriminado del suelo, las urbanizaciones ilegales, y el traslado a los
municipios de las obras de urbanización que deben hacer a su costo los
vendedores de terrenos. Es por tanto muy importante que se incluya un Título
referido al Régimen del Suelo, con lo cual el nombre de la Ley sería mas bien: Ley
de Régimen del Suelo y Ordenamiento Territorial
Si criticamos el hecho de una legislación dispersa
y abultada en la materia, no parece lógico proponer una serie de cinco nuevas
leyes a las que corresponderán cinco nuevos reglamentos, con el consiguiente
abultamiento y nuevas confusiones.
Como sabemos, los procesos de
emigración campo – ciudad son muy difíciles de controlar. En los países
desarrollados solo el 5% de la población vive en áreas rurales, por lo tanto el
Ordenamiento Territorial no puede desconocer este fenómeno, sino más bien preverlo.
Se debe establecer una precedencia para que se vaya
de lo general a lo particular, de lo macro a lo micro, para integrar los
sistemas y redes de importancia nacional. El proceso propuesto en el
Anteproyecto de Ley es el inverso al que se utiliza normalmente en el
ordenamiento territorial, que va del Plan Nacional, al Regional o Provincial y
al Municipal.
La ley debería especificar densidades generales
máximas, y establecer que en la planificación pueden haber planes parciales,
especiales, programas de actuación urbanística, estudios de detalle, que
desarrollen las determinaciones del Plan General.
No es muy real pensar que todos los
Consejos Provinciales y Municipales, (mas de 200 municipios), estén en
capacidad de crear las Unidades Provinciales o Municipales de Ordenamiento
Territorial, mas bien diríamos que el 80% o más
no lo están, por consiguiente es necesario proponer otro instrumento o
categoría del ordenamiento territorial como Normas Subsidiarias, u otras y
establecer la participación de los profesionales del sector privado en el
ordenamiento territorial.
En general el anteproyecto deja de lado numerosas
determinaciones que deben constar en la ley en un asunto tan delicado e
importante. Los intereses y presiones de los propietarios deben controlarse en
procura del bien común, incluyendo las categorías del
suelo: Urbano, Urbanizable y No urbanizable, única forma de controlar los
límites y crecimientos.
Es necesario especificar muy claramente
las competencias urbanísticas concernientes al ordenamiento territorial, además
de las conocidas otras como: Emplazar centros de producción y residencia,
establecer zonas de distinta utilización según densidades, trazado de vías
públicas y sistemas de comunicación, definir espacios libres para parques y
jardines públicos en proporción adecuada, señalar el emplazamiento de centros y
servicios de interés publico y social, centros docentes, aeropuertos y otros
análogos, limitar el uso del suelo y las edificaciones, inclusive, orientar su
composición arquitectónica y regular en los casos que fuere necesario sus
características estéticas.
Finalmente, considerando que la
cartografía es el instrumento fundamental sin el cual no se puede hacer
ordenamiento territorial, es necesario buscar la forma de bajar sus costos,
situación que ha frenado durante décadas el ordenamiento territorial en el Ecuador.
Se debe permitir una sana competencia que incorpore nuevas tecnologías más
baratas, pues actualmente los costos elevados que la cartografía tiene, casi ningún municipio
los puede pagar.
La
Protección del Dominio Público Marítimo Terrestre
Dentro
de este apartado, me parece muy importante incluir recomendaciones y
sugerencias que los municipios con competencias descentralizadas en turismo
deben considerar.
Consideramos
necesaria la definición de una franja costera que proteja el litoral no solo para
su vigilancia y salvamento como ha sido lo tradicional, sino que respete las
dunas por ejemplo, que se eviten edificaciones innecesarias o inconvenientes,
prohibiendo expresamente la vivienda y la construcción de vías de transporte de
alta intensidad de tráfico. Evitando la formación de pantallas de edificios que
oculten el paisaje, alteren el equilibrio eólico de las playas, produzcan
sombras arrojadas sobre estas, así como la aglomeración de vehículos en el
borde mismo de la ribera del mar.
Para
esto algunas propuestas definen una serie de servidumbres de protección de la
zona marítimo terrestre:
-
Servidumbre de tránsito de 6 metros, como paso
público peatonal
-
Servidumbre de acceso al mar y sus accesos,
estacionamientos, ubicados fuera del dominio público marítimo terrestre
-
Zona de influencia de un kilómetro de anchura
para definir según sean zonas urbanas, urbanizables o no urbanizables.
Conclusiones
Como conclusión, sin
pretender agotar el tema, que queda abierto a otros enfoques referidos en especial;
al turismo interior y las áreas de montaña, a la reconversión del modo de vida
de pescadores o campesinos a guías turísticos o prestadores de servicios
turísticos, a la propia actividad turística en el marco de la ciudad moderna y
su entorno, se podrá deducir del contenido de este Taller la oportunidad de
abordar un posible replanteamiento del urbanismo en áreas turísticas, para el
que sugerimos tres enfoques propositivos:
1.
Redefinir el reparto espacial o modelo territorial más adecuado del
consumo turístico, desde una perspectiva regional, de óptima rentabilización
de las inversiones realizadas y salvaguarda de zonas vírgenes no modificadas de
elevado interés natural, de las cuales el Ecuador tiene magníficos y numerosos
ejemplos que abarcan el 18.55 % del total del territorio nacional. (Gráfico
36) Para esto consideramos imprescindible incorporar al Régimen del Suelo,
los conceptos de suelo urbano, suelo urbanizable y suelo no urbanizable, de
forma que se pueda controlar el crecimiento, preverlo y limitarlo a las áreas
urbanísticamente mas aptas para tales desarrollos.
2.
Acometer sin dilación un nuevo tipo de intervenciones urbanísticas,
conducentes a la regeneración / transformación de asentamientos turísticos
degradados, o no desarrollados, atendiendo a los futuros escenarios
socio-económicos.
3.
Emprender acciones promotoras de nuevos espacios turísticos con
carácter selectivo y criterios de crecimiento cualitativo, donde implantar
nuevos modelos urbanísticos específicamente adaptados.
Estos enfoques propositivos han
de conjugarse con los procesos de planificación; nacional, regional, provincial
o cantonal y sus correspondientes planes desarrollados a través de un urbanismo
democrático, como es el de la consulta pública. Mecanismo que prevé, una vez que
los planes se encuentren en su fase preliminar, elevarlos a esa categoría a
través de publicaciones en la prensa, para que cualquier ciudadano pueda
presentar observaciones, sugerencias o alternativas previas a su aprobación
definitiva. El equipo técnico redactor del correspondiente plan deberá
responder argumentadamente y por escrito a todas y cada una de esas
observaciones.
El Ecuador tiene, como
sabemos, un brillante futuro turístico, los municipios con competencias
descentralizadas y los arquitectos debemos defender ese recurso, para no matar
con desarrollos urbanísticos y constructivos no sustentables, a la que puede
ser la gallina de los huevos de oro.
Muchas gracias por su
amable atención.
Bibliografía y fuentes:
-
Colegio Oficial de
Arquitectos de Madrid. Urbanismo COAM. N° 4. Madrid. Mayo de 1988.
-
Ministerio de Turismo.
Ecuador. Historia del Turismo.
-
Ministerio de Turismo.
Estadísticas 2000-2003.
-
Corporación Ecuatoriana de
Turismo. CETUR. Turismo al Servicio del Ecuador. 1990-1992.
-
“Ecuador Planificación
para el Turismo” Trama (Quito). N° 17. Marzo de 1980. pp. 1-8.
-
“Región I. Diagnóstico de
Turismo” Trama (Quito) N° 17. Marzo de
1980. pp. 9-14.
-
Puerto López. Ven y
Verás...Video. Comitato Internacionale per lo Sviluppo dei Popoli. Comisión de
la Unión Europea. 27’
47’’. sf.
-
Banco Central del Ecuador.
Cuentas Satelitales de Turismo. 1993 – 2001. Octubre del 2002. 251 pp.
-
Ministerio de Turismo.
Ecuador. Memoria de Gestión 2001-2002. Noviembre del 2002. 93 pp.
-
Instituto Geográfico
Militar. Cartas geográficas de: Salinas y Atacames.
- Fotografías: EVR
- Fotografías: EVR
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