OBSERVACIONES AL PROYECTO DE LEY ORGANICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL, USO
Y GESTION DE SUELO
Enrique Vivanco
Riofrio. Arq. PhD
Tabla de
contenido
COMENTARIO GENERAL.............................................................................................. 2
Introducción................................................................................................................ 2
Antecedente................................................................................................................. 2
Organización general de la Ley................................................................................... 3
Preeminencia de los planes........................................................................................ 3
Organización territorial............................................................................................... 4
Clasificación del suelo.................................................................................................. 5
Suelo urbano................................................................................................................ 5
Plan Parcial.................................................................................................................. 6
Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo y
Secretaría Técnica.............................. 6
Otros organismos que podrían ejercer funciones de
control................................... 6
Formación y aprobación de los planes....................................................................... 6
Consulta pública.......................................................................................................... 7
Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso y
Gestión del Suelo............. 7
Plusvalía....................................................................................................................... 8
Vigencia de los planes.................................................................................................. 8
ANEXOS........................................................................................................................... 8
CLASES DE SUELO......................................................................................................... 8
PROCESO DE APROBACION DE LOS PLANES............................................................. 10
CONSEJO Y SECRETARIA............................................................................................ 11
COMENTARIO GENERAL.
Introducción
Esta
Ley ha sido largamente señalada como indispensable entre los profesionales
dedicados al urbanismo y la planificación desde hace varias décadas[1], y
han habido varios intentos anteriores de aprobación de una ley similar[2].
El
desarrollo urbanístico del Ecuador en los actuales momentos de crecimiento económico
importante, sostenido y potenciado por la dolarización entre otros factores, hace
muy necesaria una ley en esta materia, con aspectos que por otro lado en muchos
países se aplican desde hace más de cuatro décadas.
La
alta densidad de población que tiene el Ecuador en su conjunto, que lo hacen el
país más densamente poblado de América Latina (47 h/km2), si tomamos en cuenta además
que un buen porcentaje no es suelo apto para edificar, por condiciones de
altitud, riesgos y espacios naturales protegidos. Esa densidad elevada, se hace
mayor en los suelos urbanizados que requieren prever los sistemas de espacios
verdes y de equipamientos mínimos para vivir mejor. Todo esto confirma la
necesidad de regular el uso y gestión del suelo.
Antecedente
Anteriormente
habíamos realizado un análisis al borrador del Proyecto de Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial y Gestión del Suelo, al que se han hecho bastantes cambios
en el proceso.
Las
observaciones aquí consignadas se refieren por tanto al Proyecto enviado el 23
de abril del 2015, por la Comisión de la Asamblea Nacional para el Primer
debate, allí se incluyen; el oficio respectivo, el informe, la certificación y
el Proyecto con su exposición de motivos, tabla de contenidos, considerandos,
seis títulos, disposiciones; generales, transitorias, reformatorias y
derogatorias.
Organización general de la Ley
La
Ley se remite en bastantes artículos a dos leyes existentes que son el Código
Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Descentralización y sus
varias reformas, así como al Código Orgánico de Planificación y Finanzas
Públicas y sus reformas, a nuestro juicio esto además de complicar
innecesariamente el ejercicio del ordenamiento territorial, implica mezclar
temas y aspectos exclusivos del proyecto de ley, en leyes que se refieren a
otros temas como la organización o las finanzas.
Creemos,
por otro lado, que es necesario establecer capítulos diferenciados que definan;
el Régimen Jurídico del Suelo y, otro diferente, que trate sobre el Régimen
Urbanístico del Suelo, para efectos de su aplicación en diferentes instancias y
jurisdicciones, cuestión que el proyecto de ley no considera.
La
incorporación del Plan de Uso y Gestión del Suelo, que es parte integrante y
sustancial del Plan de Ordenamiento Territorial, como un instrumento
independiente, es a nuestro juicio una forma de manipular el plan de
ordenamiento, desintegrándolo. En la experiencia vivida en los municipios que
han aplicado esta separación, ha resultado un pesado lastre que no tiene
sentido de esta forma, pues la concreción del ordenamiento, como resultado del
diagnóstico previo, se da en este denominado Plan de Uso y Ocupación, sin esas definiciones no hay en realidad Plan
de Ordenamiento, y peor aún si tiene un período de vigencia diferente.
Preeminencia de los planes
Una
de las observaciones hechas al borrador del Proyecto era la dificultad de
identificar la preeminencia de los planes en cuanto a su ámbito, creemos que
este tema que comprende competencias de los diversos organismos del estado y
sus jurisdicciones sigue sin estar claro.
Al
hablar de los Instrumentos de ordenamiento territorial a nivel nacional[3], se
menciona únicamente la Estrategia Territorial Nacional y se omite un Plan
Nacional de Ordenamiento Territorial a nuestro juicio imprescindible, pues toda
la infraestructura; puertos, aeropuertos, vías, oleoductos, etc. de
responsabilidad y competencia de órganos nacionales, tiene que tener una planificación
y un sustento en el suelo, que incide necesariamente en la planificación de
niveles inferiores, no solamente por las necesarias servidumbres sino por
cuestiones de planificación de actividades en relación con esas
infraestructuras.
Los
proyectos estratégicos interfieren en el ordenamiento territorial. Se limitan
las competencias de los GAD, ya que la localización espacial de proyectos
nacionales deberían estar en el Plan Nacional y en los planes regionales o
provinciales. La ley debería definir la forma en que se incluirían estos
proyectos nacionales en los diferentes planes.
Los
planes de ordenamiento regionales, por tanto, deberían tener en cuenta los
proyectos nacionales que los organismos del gobierno central estén programando,
y que consten en el Plan nacional de Ordenamiento Territorial, para evitar
posteriores interferencias y Planes Estratégicos que alteran a los otros
planes.
La
propuesta sería el establecer la gradación de los planes en base a su
importancia y su mayor o menor ámbito territorial, de forma tal que consolide y
coordine las competencias de los organismos públicos y evite interferencias
innecesarias.
Organización territorial
Sobre
la organización territorial, no queremos dejar de mencionar su excesivo
fraccionamiento en cinco (5) niveles; nacional, regional, provincial, municipal
y parroquial, parte de esto, que ya heredamos de las administraciones
anteriores, no tiene ningún sentido ni democrático ni lógico.
Conocemos
la muy baja calidad de los planes de ordenamiento territorial municipales y
parroquiales, con muy pocas excepciones, son miles de planes hechos en serie,
acumulando una mayor o menor cantidad de información pero casi sin propuestas
claras de ordenamiento.
También
hay que mencionar que la mayoría de las Juntas Parroquiales tienen presupuestos
pequeños que no alcanzan ni siquiera para pagar la burocracia correspondiente,
son organizaciones deficitarias en resultados prácticos, que tienen además competencias
disminuidas y cruzadas con los gobiernos cantonales. Este número en verdad
exagerado de niveles de organización territorial, que no se ve en otros países,
va en desmedro de la eficiencia y supone costos administrativos altísimos
innecesarios.
Clasificación del suelo
La
clasificación del suelo[4] y las
disposiciones de la ley que establecen mecanismos para controlar este sistema
son a nuestro juicio un avance para su aplicación a escala nacional, esto se
viene aplicando desde hace varios años en el Distrito Metropolitano de Quito,
la ley le da fuerza y pretende evitar el crecimiento desordenado de las
ciudades y el aparecimiento incontrolado de barrios ilegales, con las salvedades
expuestas a continuación.
Suelo urbano
Como
sabemos en el Ecuador un problema grave son las invasiones de tierras y las
urbanizaciones ilegales, problemas que absorben una buena parte de los
presupuestos municipales, no solo en los trámites de su aprobación sino en
convertir terrenos que todavía son rurales en urbanos, a costa de todos los
contribuyentes.
De
ahí nuestra grave preocupación en incluir como suelo urbano[5] áreas
que en realidad no lo son, si no están urbanizadas esto es sino poseen una vía
de acceso, agua, alcantarillado y energía eléctrica, no son urbanos y deben
cumplir este proceso previamente para ser declarados tales. De otra forma se
mantiene este proceso de ilegalidad y seguirán apareciendo urbanizaciones
ilegales que esperan a través de la Ley, si esta se aprueba tal cual está, ser urbanizados
y legalizados a costo del erario municipal.
Este
tema es de vital importancia pues el aparecimiento de estas urbanizaciones
ilegales no está generalmente vinculado a
los núcleos urbanos de las ciudades y pueblos del Ecuador, sino que
aparecen en terrenos baldíos, de cultivos u otros, alejados de los núcleos
urbanos, continuando con la urbanización dispersa tan dañina, costosa y
obsoleta, como muchos teóricos del urbanismo y de la economía han demostrado. Al
declararlos urbanos, los consejos municipales se engañan al incorporar suelo a
las áreas urbanas sin que lo sean, solo para poder cobrar impuestos prediales
como urbanos, si no tienen las
condiciones mínimas es abrir la puerta a que sigan apareciendo nuevas
invasiones y nuevas urbanizaciones ilegales.
Plan Parcial
Creemos
importante la incorporación de forma más clara que la actual de algunos
municipios, del Plan Parcial, instrumento básico del ordenamiento territorial
para lograr que las ciudades crezcan de forma estructurada con sistemas de
vías, servicios etc., planificados y no como una suma de urbanizaciones sin
articulación, en lo que se ha denominado “colcha de retazos”.
Consejo Técnico de Uso y Gestión del Suelo y
Secretaría Técnica
Si
bien el Proyecto de ley establece algunos controles que podrían identificarse
como una intromisión en la autonomía municipal, pensando en función de todo el
Ecuador y en la mayoría de los municipios que no tienen la capacidad, ni
económica ni técnica necesaria, para realizar un ordenamiento territorial
coherente y aplicable, la visión puede ser más tolerante con esta posible
intromisión, específicamente en cuanto se refiere a la creación del Consejo
Técnico de Uso y Gestión del Suelo[6].
Este
organismos tiene funciones mas bien normativas que pueden ayudar a conseguir un
nivel mínimo de los planes en todos sus ámbitos y niveles.
Otros organismos que podrían ejercer funciones de
control
Se
deja de lado casi sin mencionar al Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda,
que entre sus funciones podría tener la de asesorar, revisar y registrar los
planes en todos sus niveles.
Formación y aprobación de los planes
El
proyecto de ley también ordena y clarifica el contenido y las formas de
aprobación y aplicación de los planes,
cuestión necesaria y que no había cambiado prácticamente nada, a pesar de las
numerosas reformas a la antigua Ley de Régimen Municipal.
Estos
procesos se incluyen en el Proyecto de Ley adicionando un artículo en el Código
Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas, desaprovechando la ocasión para
deslindar lo que son las Finanzas Públicas con el Ordenamiento Territorial y
así incluirlo en este Proyecto, creando confusión y remisión a otra Ley para
este importante aspecto de los planes.
El
único procedimiento definido en el Proyecto de Ley es el de los planes
urbanísticos complementarios[7]
Consulta pública
El
Proyecto menciona la participación[8] como
principio rector y como un derecho[9], pero
las formas de participación ciudadana y de una consulta pública de los planes, se
definen en otra ley.
La
consulta pública con la participación ciudadana abierta y democrática, es otro
de los aspectos deficitarios graves que tiene la legislación actual, la que
propone el proyecto, permitirá que cualquier persona o institución pueda
presentar sus observaciones, alternativas y sugerencias a la planificación y al
ordenamiento que se consulta, con determinaciones de las formas y respuestas a
esas observaciones.
El
Proyecto de Ley en otra parte, también establece el crear o consolidar las
instancias de participación ciudadana, apuntando hacia una participación
controlada y que permita “generar un consenso pasivo y deslegitimar el
conflicto social”[10].
Superintendencia de Ordenamiento Territorial y Uso
y Gestión del Suelo
Respecto
de esta Superintendencia,[11] a
nuestro juicio es totalmente inaceptable e inconveniente, la experiencia de
crear superintendencias: Comunicación, Control del Poder del Mercado, Economía
Popular y Solidaria, solo ha traído más burocracia y múltiples problemas y se
inscribe en el concepto controlador y sancionador que caracteriza al actual
gobierno.
La
creación de esta superintendencia, cuyas funciones son únicamente subsidiarias
a los gobiernos autónomos descentralizados, que tienen la competencia exclusiva
para regular el uso y la ocupación del suelo urbano y rural, se contrapone con
el Consejo Nacional de Competencias, la Contraloría General de la República, y
los órganos jurisdiccionales contencioso administrativo o penal.
Es
por tanto una creación artificiosa que llenará aún más de burocracia este país
ya burocratizado en exceso y que como hemos mencionado, existen ya otras
instituciones que pueden ejercer las atribuciones que se pretenden dar a esta
Superintendencia.
Plusvalía
Un
aspecto nuevo que aparece en el Proyecto de Ley es el de la participación de
los Gobiernos Autónomos Descentralizados en las plusvalías del suelo, en los
casos en que los planes asignen nuevos usos o mayores edificabilidades a esos
suelos hasta un máximo del 25%, a pagarse en terrenos edificables o en dinero.
Vigencia de los planes
Mientras
el COOTAD[12] determina
únicamente que los planes se han de actualizar al inicio de cada gestión, el
Proyecto de Ley[13],
menciona una vigencia fija del Plan de Uso y Gestión del Suelo, de doce años,
con actualizaciones al principio de cada gestión o período. Cuestión que se
contradice con todo el proceso de aprobación de los planes en los que es
imprescindible que se revise y se apruebe también, como resultado del
diagnóstico el denominado Plan de Uso y Gestión del Suelo.
ANEXOS
A
continuación incluimos tres gráficos que representan más claramente las clases
de suelo que contempla el Proyecto de Ley y el proceso previsto para la
aprobación de los diferentes planes. También se incluye un gráfico con los
integrantes de la Consejo Técnico de Uso y Gestión de Suelo y de la Secretaría
Técnica.
CLASES DE SUELO
PROCESO DE APROBACION DE LOS PLANES
CONSEJO Y SECRETARIA
[1] EL COMERCIO, 1 de abril de 1990. Pp. B-1; LA HORA, 21
de abril. Pp.7, 3 de septiembre. Pp. 7 y 19 de octubre de 1993. Pp. 5.
[2] Entre otros, la Ley “Molinet”, del 2005.
[3] Artículo 12 numeral 2 del Proyecto de Ley.
[4] Ver anexo Clases de Suelo de este documento
[5] Artículo 16 del Proyecto de Ley
[6] Artículos 90, 91 y 92 del Proyecto de Ley
[7] Artículo 36 del Proyecto de Ley
[8] Articulo 5, numerales 5 y 6ª del Proyecto de Ley
[9] Artículo 6, numeral 4 del Proyecto de Ley
[10] Montaner, Josep María y Zaida Muxí. Arquitectura y
Política. 2011
[11] Artículos 93, 94, 95, 96 y 97 del Proyecto de Ley
[12] Artículo 467 del COOTAD
[13] Artículo 28 del Proyecto de Ley
